El contexto jurídico y político para la implantación de un documento de identidad europeo

Abstract

Toda persona que posea la nacionalidad de un Estado miembro es automáticamente ciudadana de la Unión Europea. A los ciudadanos de la Unión se les reconocen importantes derechos, conocidos comúnmente como derechos de ciudadanía de la Unión. La Comisión Europea ha destacado que la falta de armonización de los carnés de identidad nacionales crea algunos obstáculos para el disfrute de los derechos de ciudadanía de la Unión. Según la encuesta del Eurobarómetro sobre la ciudadanía europea de 2012, el 18 % de los encuestados acogería favorablemente la implantación de un carné de identidad europeo además del carné de identidad nacional.

En este contexto, el presente estudio tiene por objeto:

 evaluar el valor añadido de la implantación de un carné de identidad europeo;  analizar la viabilidad jurídica y política y las dificultades de implantar un carné de identidad europeo operable, teniendo en cuenta el actual contexto legislativo y político;  formular recomendaciones relacionadas con los componentes legales y técnicos necesarios para implantar un carné de identidad europeo operable.

El estudio se centra principalmente en el ejercicio de los derechos políticos de la Unión, en el sentido de que evalúa el papel que podría desempeñar un carné de identidad europeo en el aumento de la participación de los ciudadanos de la Unión en los procesos decisorios a nivel europeo.

El estudio se basa en trabajo documental1 y una consulta a partes interesadas2. El trabajo documental tenía como objetivo justificar la necesidad (o la no necesidad) de implantar un carné de identidad europeo evaluando el grado en que las diferencias en los marcos jurídicos de los Estados miembros ligadas a los carnés de identidad nacionales impiden el ejercicio de los derechos políticos de la Unión. Se constató que en todos los Estados miembros existen normas que garantizan que todos los ciudadanos de la Unión puedan ejercer sus derechos políticos de la Unión. Sin embargo, estas normas a veces no brindan las mismas condiciones a los no nacionales (ciudadanos de la Unión que residen en un Estado miembro distinto al suyo) que a los nacionales o son excesivamente complicadas. En el trabajo documental también se evaluaron las iniciativas anteriores y actuales relacionadas con los carnés de identidad (proyectos y programas de la Unión) y se concluyó que ninguna de ellas tenía como objetivo aumentar la participación de los ciudadanos en los procesos democráticos a nivel europeo. Esto podría significar que existe una laguna que debe subsanarse, especialmente porque en algunos Estados miembros cada vez se atribuyen más funcionalidades electrónicas a los carnés de identidad nacionales, que por ejemplo permiten votar a través de internet. Como ponen de relieve los documentos normativos a nivel internacional y europeo, las funcionalidades electrónicas podrían aumentar la participación democrática. Estas cuestiones podrían requerir una actuación a nivel de la Unión. Por lo tanto, se recomienda que el Parlamento Europeo, al debatir sobre la implantación de un carné de identidad europeo, examine en qué grado podría ofrecer dicho documento una solución viable a los problemas detectados.

En paralelo al trabajo documental, se preguntó a las partes interesadas sobre la función/valor añadido que podría tener un carné de identidad europeo para reforzar los derechos políticos de la Unión y la finalidad de dicho documento en general. La mayoría de las partes interesadas (veintisiete de cuarenta y dos) se mostraban más bien dudosas acerca del valor añadido europeo de un carné de identidad europeo y pidieron que se recopilasen más datos relativos al papel que podría desempeñar dicho documento en el refuerzo de los derechos políticos de la Unión. También parecía ser un argumento común que esta iniciativa debería venir impulsada por la necesidad y ser respaldada por los ciudadanos de la Unión.

Las quince partes interesadas restantes, que defendían el valor añadido europeo de un carné de identidad europeo, especificaron la posible finalidad de dicho documento. Solo una minoría de encuestados (cinco) podía visualizar una cierta función del carné de identidad europeo en el refuerzo de los derechos de participación democrática a nivel europeo.

En consonancia con los objetivos del estudio, las actividades de investigación también esquematizaron la viabilidad jurídica de implantar un carné de identidad europeo. Los principios de atribución, subsidiariedad y proporcionalidad determinan los límites del derecho de actuación de la Unión. Durante la comprobación del cumplimiento del primer principio, la investigación reveló que no existe stricto sensu una base jurídica en los Tratados para legislar en relación con el carné de identidad europeo con la única finalidad de aumentar la participación democrática de los ciudadanos de la Unión. La base jurídica para la actuación a nivel europeo se prevé en relación con el refuerzo de los derechos de libre circulación. Sin embargo, cabe señalar que los derechos de libre circulación no pueden considerarse de forma aislada a otros derechos de ciudadanía y, por ende, a los derechos políticos de la Unión. Todo límite que impida a los ciudadanos desplazarse por Europa pueda obstaculizar el pleno disfrute de los derechos políticos de la Unión, que se reconocen a todos los ciudadanos independientemente de su lugar de residencia en la Unión. Asimismo, las dificultades asociadas al ejercicio de los derechos políticos de la Unión podrían disuadir a las personas de trasladarse al extranjero y repercutir así en el ejercicio del derecho a la libre circulación. En relación con el principio de subsidiariedad, la investigación reveló que existen dificultades que obstaculizan el ejercicio de los derechos de participación democrática por parte de los ciudadanos de la Unión y que no pueden superar solos los Estados miembros, por lo que parece necesaria una actuación a nivel de la Unión. De conformidad con el principio de proporcionalidad, se recomienda que, al configurar el carné de identidad europeo, el Parlamento Europeo evalúe si es la herramienta más adecuada y menos onerosa para resolver los problemas detectados.

Durante la implantación del carné de identidad europeo podrían surgir algunas dificultades y problemas jurídicos relacionados con, por ejemplo, la protección de datos y la interoperabilidad. La protección de datos es una cuestión fundamental en todos los documentos que contienen datos personales. Habida cuenta de su objetivo aparente de aumentar la participación ciudadana en los procesos democráticos a nivel europeo, el carné de identidad europeo, si se implanta, posiblemente almacenará algunos datos personales. Además, la investigación reveló que los datos almacenados en los carnés de identidad son normalmente solo la «punta del iceberg» y que estos conjuntos de datos suelen estar vinculados a bases de datos. La regulación del acceso a los conjuntos de datos que contienen los carnés de identidad y las bases de datos y su control desempeña por tanto un importante papel en la protección de los datos. Al considerar estos aspectos, el Parlamento Europeo tendría que tener en cuenta las normas existentes sobre la protección de datos establecidas en la legislación primaria y secundaria. La interoperabilidad, que está regulada hasta cierto punto por el Reglamento (UE) n.º 910/2014, es un aspecto importante que debe tenerse en cuenta al implantar un carné de identidad europeo, especialmente si permitirá funcionalidades electrónicas. El carné de identidad europeo, si se introduce como complemento al carné de identidad nacional, tendría que ser interoperable con los sistemas de identificación electrónica de los Estados miembros que se vean afectados por su uso. En caso de que el carné de identidad europeo siga el modelo de los pasaportes europeos, permitiendo así la armonización de determinadas características de los carnés de identidad nacionales, tendrá que mejorarse la interoperabilidad de estos últimos.

Teniendo en cuenta la variedad de actores que intervienen en los procesos decisorios a nivel europeo y, por ende, la plétora de intereses, es esencial que la adopción de cualquier iniciativa esté respaldada por una voluntad política suficiente. Tanto el trabajo documental como la consulta a las partes interesadas revelaron aspectos (como la falta de tradición de tener un carné de identidad nacional) que podrían influir en la postura de los Estados miembros. El Parlamento Europeo tendría que considerar estos aspectos durante el debate sobre la implantación de un carné de identidad europeo.

Además de las mencionadas consideraciones políticas y jurídicas, el estudio pretendía describir algunos elementos prácticos que deben tenerse en cuenta al decidir sobre la implantación de este tipo de documento:

 Datos que van a almacenarse y tipo de contenido: la decisión sobre la cantidad y el tipo de datos que van a almacenarse en el carné de identidad es importante; el carné debe cumplir el cometido para el que se creó, pero al mismo tiempo debe proteger la privacidad del titular de los datos. También es importante comprobar el grado en que los conjuntos de datos que contiene el carné dependen de bases de datos o están conectados a ellas.  Acceso a los datos: debe encontrarse un equilibrio entre el permiso de acceso a los datos y la protección de la privacidad de los datos de los usuarios.  Posibles riesgos para la seguridad: la protección contra las amenazas a la seguridad es un elemento fundamental según casi todas las partes interesadas.  Expedición y gestión de un documento de identidad europeo: es necesario aprobar normas claras sobre la expedición y la gestión del carné de identidad europeo. Esto debería extenderse a una decisión acerca de si la responsabilidad de la expedición del carné de identidad europeo debe centralizarse (responsabilidad atribuida a una única autoridad) o descentralizarse (responsabilidad atribuida a las autoridades a nivel nacional).  Interacción del documento de identidad europeo con los documentos nacionales de identidad: el carné de identidad europeo podría sustituir a los carnés de identidad nacionales o coexistir con ellos.  El uso de tecnologías de identificación electrónica: las partes interesadas abogaron por la inclusión de tecnologías de identificación electrónica en un posible carné de identidad europeo.